Asi ten zákon chápu jinak, než Vy. Podle mě:

• když je v domě družstvo, rozhoduje družstvo
• když je v domě společenství, rozhoduje shromáždění
• když není ani družstvo, ani společenství (soukromý majitel domu, realitní kancelář, město atd), tak si poskytovatel a příjemce výši záloh ujednají.

Samozřejmě máte pravdu v tom, že není cílem generování nesmyslně velkých přeplatků. U nás v domě např. máme pravidlo 1/12 předchozího roku + max. 5% rezerva.